散居事实无人抚养儿童补贴是“打”到本人的账户上了，但如何确保监护人真的用到了儿童身上？6月16日，广东省民政厅上线广东民声热线节目回应“民声调查”问题。

而这一期节目中，曾经被认定为事实无人抚养儿童（也被称为“事实孤儿”）的阿文抛出了“‘孤儿补贴’去哪了”的问题，引起实务界的研究和讨论。

原来，如今21岁的阿文在六岁时失去了父亲，因此成为事实无人抚养儿童。彼时，在地方民政部门推动下，阿文大伯担任了阿文的监护人。

可一年后，大伯又将阿文转交给自己的朋友照顾。而被“转出去”的阿文还没成年，又因为自己的缘故辍学，只身赴广州，靠朋友接济。

直到20岁，他才知道，原来大伯一直拿着自己应得的“孤儿补贴”。

在阿文18岁之前，民政部门一直有给他的银行账户发放“孤儿补贴”。但等阿文意识到这笔钱存在时，本应有12万元的存折里只剩下4.23元。

为什么“孤儿补贴”被大伯拿走却无人知？在“民声调查”的介绍中，似乎各方都有各方的难处。

在接受媒体采访时，代领补贴的大伯对这一行为作出了解释——他说自己还是阿文姐姐的监护人，生活困难，本应给阿文的补贴其实用在了阿文父亲生前债务和姐姐开销上。而一线未保工作者则说，钱是打到本人账户上，当时基层缺人，再往下很难监督流向。

而且，政策落地“摊上”复杂的“家事”，问题又该何解？

远不是“补贴有没有落地”这么简单

阿文本不是“事实孤儿”，但6岁的时候，由于父亲病故、母亲失踪，导致无人抚养。也是那一年，在当地民政部门推动下，阿文大伯担任了他的监护人。

“事实孤儿”可以定期领取由国家财政拨付的基本生活补贴。而根据相关政策，散居事实无人抚养儿童基本生活补贴实行社会化发放，实践中往往由监护人管理。而阿文在接受媒体采访时表示，自己直到去年年底，才从亲戚口中得知自己曾有补贴。

那时的阿文已经成年，之前辍学只身赴广州的那段时间，是全靠初中同学和自己扛。他说，“自己是11年17天（没领到这笔补贴），数额是高达12万5千多，如果这笔钱当时能给到我，就不会那么难了”。

在阿文的这段经历里，一笔“孤儿补贴”要精准落到孩子身上，为什么就这么难？

丨首先，是看起来“监督款项流向难”。

媒体记者多方走访发现，这一事件里的各个相关方都表示自己身处“为难”之中。地方民政部门确认“补贴打到本人账户”，而镇街的工作人员则坦诚，早期未成年保护工作缺少一线抓手，当时没社工也没儿童主任，很难一户户核查是否钱都用在了孩子身上，“若监护人刻意隐瞒，可能真的很难察觉出来”。

从时间线来看，的确如此。

未成年人保护的政策落实工作，往往需要一线配备专业专职工作者，但一线配备专职工作人员，往往需要时间。儿童主任和“双百社工”被视为基层未保工作的重要抓手。

值得关注的是，广东是在2015年推进建立儿童福利主任（后称为“儿童主任”）队伍，四年后实现全省覆盖；至于“双百社工”，是在2017年开始推广，此后几年，逐步实现全省乡镇（街道）社工站（点）以及困难群众和特殊群体社会工作服务100%覆盖。

在专职工作人员以及社工资源下沉村居社区之前，如何做细未成年人保护工作一直是个行业难题，同时也是行业发展的“阶段性问题”。

丨其次，是难在混杂似乎说不清的家事。

“孤儿补贴”的目的是确保儿童基本生活权益得到保障。但怎么才算是“得到保障”，哪些可以被理解为“得到保障”？

阿文大伯在接受媒体采访时，自己也表示很无奈。他说，自己同时是阿文姐姐的监护人，生活困难，补贴其实用在填补阿文父亲生前债务和姐姐开销那里。在他看来，只要阿文有书读、生活正常，就算尽到责任。这话说完，这个事情看起来，的确好像是“家家有本难念的经”。

民政部门要求监护人签订基本生活补贴使用协议书

2016年发布施行的相关规定。

虽然有相关制度和规定明确了“孤儿补贴”的使用方向以及追究违约责任的情况。但现实中，未成年人保护工作一旦涉及“复杂的家事”，就很难把事说清楚，“监护人是不妥，可是又的确借着这个补贴承担了家里的压力，似乎并不是一门‘坏心思’，怎么追究违约责任？”

而且，令一线未成年人保护工作者困惑的是，看到的大多数违约情况说明，似乎都是说“追回资金”或“追究违约责任”，但钱追回了之后能不能给回孩子，而违约责任是什么，都并不清楚。这时，谁该为阿文遇到的问题“买单”？镇政府和地方民政部门给出的方案是调解。也是在大家的推动下，今年年初，大伯补偿了阿文和养父各3.5万元，其中部分还是镇政府工作人员垫付的。

而面对媒体记者的采访，阿文提出了一个更核心的问题——他想知道问题根源在哪里，怎么弥补已经发生的“伤害”。

破题：穿透“家事”背后的多重问题

当面对这般复杂案例，一线的未成年人保护工作者该如何理解拆解？针对阿文的经历，广州日报民生工作室记者采访了广东省律师协会未成年人保护法律专业委员会主任郑子殷。这位有着多年未成年人法律保护实务经验的律师告诉记者，要回应阿文的困境，首先是要把阿文和阿文大伯所面对的“复杂情境”拆解回一个个独立事件。

丨先看“钱去哪了”的问题。

郑子殷表示，首先，事实无人抚养儿童的基本生活补贴，其性质绝非普通家庭内部的“赡养费”或“帮补家用的钱”。它是由国家财政拨付、专门用于保障特定困境儿童基本生存权益的专项补助资金。部分公众和未成年人保护工作者也许知道“监护人为被监护人利益”方可处分财产。然而，何为被监护人利益，原生家庭遇到挑战帮补家用算不算被监护人利益？

《中华人民共和国民法典》。

“当大伯将这笔钱挪用去还亡弟的债务（法律并未规定父债子还，即便要还也仅能用父亲的遗产进行偿还，而不可以也不可能用这笔专属款项进行偿还）、贴补姐姐的开销时，就已构成违约。”郑子殷认为，一线工作者需要有清晰的法律认知，事实上，“被监护人利益”的解释必须严格限定于该儿童本人的生存、教育、医疗等直接需求，绝不包含其原生家庭的债务清偿、其他亲属的抚养开支。

“有的人可能担心道理都懂，但缺少对应的执法条件。但事实上，我们国家是有相对完整的法律体系回应上述情况，可以从司法层面进行民事以及公益诉讼，这时候就看我们有没有制度性的发现机制以及执行的决心，去把相关法律背后的精神落地。”郑子殷说。

《中华人民共和国民法典》。

丨再看大伯的“为难之处”。

当“钱算得一清二楚”，这时，阿文大伯又要独自抚养阿文姐姐和阿文，还要偿还阿文父亲的债务，如果因此面对切实的生活困难，又该如何处理？在郑子殷看来，阿文和阿文大伯面对的其实是两个独立事件，每个独立事件需要有完整闭环的应对机制。其中，“孤儿补贴”的用处本来就是用于“孩子的生活保障”，这是一个独立事件。

至于大伯在面对抚养阿文姐姐和承担阿文父亲债务中遇到的困难，是另一个独立事件，应当进入对应的社会救助或支持系统，比如低保、临时救助、债务责任边界厘清等。这里的关键不是否认“家事复杂”，而是不能让“家事复杂”稀释法律规定的儿童权利。拆开之后，责任链才清楚：阿文的补贴有没有被专款专用，是监护履责和资金监管问题；大伯家庭是否陷入困境，是社会救助和家庭支持问题。

每一个问题，都需要一事一议，而且两个事都该被看见，并独立完整回应，“另外阿文的姐姐如果属于困境儿童，属于‘事实孤儿’，也应当获得对应的支持，不能违背专项专用原则”。郑子殷认为，把两个问题混在一起，结果很可能是所有人都“陷入困境”，而孩子的权利也被悄悄让渡，导致“共输”的局面。

大伯的挑战，应该及时地由另一套社会救助系统回应，而不是借着未成年人保护系统来回应，这需要一线工作者有清晰的认知以及足够的资源。

丨下一笔“孤儿补贴”，我们如何看好

值得关注的是，即便把事情的脉络梳理清楚，但对一线未保工作者而言，面对的困境依然现实。

“监督到每一分钱的使用和去向”，实报实销也不现实，这一点无论是看技术还是基层资源和人力客观条件，都难以实现。而郑子殷认为，解决问题的关键落点或许是“钱背后的那个责任”——监护责任。事实上，社会要关心的不仅仅是孩子有没有拿到钱，还有孩子本身的各类权益保障有没有在监护人的抚养下得到完整保障，有没有其它可能侵害儿童权益的行为。

监护人会不会把钱用好，其实是可以从孩子的反馈和监护情况中看出来的，而把钱用到位，只是最基础的监护责任之一。广东省民政厅相关负责人表示，“监护是每一名未成年人的‘保护网’。普通家庭里，父母需承担抚养、教育和保护孩子的责任，这就是‘网’的作用。但在这个案例中，伯父是否尽到了监护职责？这是民政部门及村居、乡镇需要重点关注的问题。”

如果案例再次发生在面前，这时或许需要进一步调查的是伯父是否因突发困难无法履行监护职责。如果是，按照事实无人抚养儿童保障政策，可启动相关程序；若监护人临时遇困，民政部门可提供临时监护。若因客观原因无法履职且无其他合格监护人，则应启动重新认定监护人的程序。广东省民政厅相关负责人表示，回应人背后的问题和需求是关键。

也有专业人士告诉记者，如果是涉嫌监护侵害行为，《中华人民共和国未成年人保护法》里也有提到对应的法律责任。

《中华人民共和国民法典》

《中华人民共和国未成年人保护法》

广东省民政厅：接下来将推进全省监护评估工作

阿文抛出来的问题，不仅指向他自己，更是面对更多困境儿童，如何实施精准救助的重要课题。

广东省民政厅相关负责人表示，“也有人提议说到能不能识别孩子人脸，必须通过识别再派发这笔钱。但我们觉得对这方面的技术应用必须审慎，一方面考虑儿童隐私的保护，另一方面，也要以儿童为中心，考虑儿童感受。”

上述负责人表示，“我们计划在完善监护评估制度后，将散居孤儿和事实无人抚养儿童作为重点，逐步走访确认全省相关儿童的监护情况，而监护评估采取递进式的两层机制——一方面是基层工作人员发现线索上报，另一方面是专业人士进一步评估，并对监护人未能有效履行职责的进行有效介入干预。”

此外，“发现线索”是未成年人保护工作中十分重要的一个环节，而这一环节的精准实施有赖于跨部门、多主体的有效联动。“在孤儿、事实无人抚养儿童身边，其实有监护人、社工、民政、镇政府，也有妇联推出的‘爱心妈妈’结对支持。这些都是我们需要联动起来的力量，希望接下来可以协同畅通发现渠道，做到信息互通，资源和服务联动，共同做好保障工作。”上述负责人表示。

《中华人民共和国未成年人保护法》

实际上，当未成年人保护工作中的每个主体不再是“自成封闭体系”，而是一个整体系统，每一个子系统的抓手都可以互通资源、互为抓手，各自服务时，都可以了解未成年人保护工作的系统支持有哪些，进而发现孩子缺了哪些，或者暴露在怎样的风险里，以及谁可能有资源和政策应对，才能及时互通，避免重复作战或出现协作盲区，每一个孩子才有可能在完整的保护下健康成长，而这不是基层工作人员一方可以独力顶替的多元未保力量。

从这个角度来看，或许，这个案例的另一个关键，是本该多元力量互补互为线索和资源抓手的系统工作，目前大多是由基层单一力量来支撑，“而接下来我们如何以及是否可以激活这个多元应对系统”。毕竟，守护一个孩子，“需要一个村庄的力量”。

广州日报新花城民生工作室出品
文/广州日报新花城记者：苏赞
广州日报新花城编辑：林琳