优化国土空间发展格局 促进区域协调发展

□ 蒋 丽

党的二十大报告提出，要“优化国土空间发展格局”“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。优化国土空间发展格局，就是要在“五级三类”（国家、省、市、县、乡镇级和总体规划、详细规划和相关专项规划）中，科学统筹划定国土空间规划的核心——“三区三线”（生态空间、农业空间、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），强化底线约束，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，促进区域协调发展。

统筹划定农业空间和永久基本农田红线，优先保护农业空间。实施最严格的耕地保护制度，分级落实上级分解下达的耕地、永久基本农田等国土空间规划约束性指标。在省级国土空间规划中，优先划定永久基本农田保护线，做到现状耕地应保尽保、应划尽划。确保耕地和永久基本农田数量不减少、质量不降低、生态有改善、布局有优化。实施平原地区耕地连片策略，推进平原地区现代农业规模化发展，在山地丘陵地区因地制宜发展特色农业，明确种植业、畜牧业、养殖业等农产品主产区，优化农业生产结构和空间布局。在市级国土空间规划中，合理划分农田保护区、乡村发展区（村庄建设区、一般农业区、林业发展区、牧业发展区）、海洋发展区；依法确定不得擅自占用或改变用途、实施特殊保护的永久基本农田保护面积。

统筹划定生态空间和生态保护红线，全面管控生态空间。在划定永久基本农田的保护红线的基础上，统筹划定落实生态保护红线。在省级国土空间规划中，优先保护以自然保护地体系为主的生态空间，明确国家公园、湿地公园、自然保护区、自然公园等自然保护地范围，优化生态空间布局和结构。修缮流域水系网络的系统性、整体性和联通性，形成生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局。确定生态保护与修复重点区域；构建生物多样性保护网络，为珍稀动植物保留栖息地和迁徙廊道；合理预留基础设施廊道。在市级国土空间规划中，合理划分生态保护区和生态控制区，以及必须强制性严格保护的陆域、水域、海域等面积；明确海洋、河湖水系、湿地、蓄滞洪区和水源涵养地的保护范围，确定海岸线、河湖自然岸线的保护措施；强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展。

统筹划定城镇空间和城镇开发边界，有序开发城镇空间。在划定永久基本农田、生态保护红线的基础上，统筹划定城镇开发边界，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。在省级国土空间规划中，综合考虑经济社会、产业发展、人口分布等因素，确定城镇体系的等级和规模结构、职能分工，提出城市群、都市圈、城镇圈等区域协调重点地区多中心、网络化、集约型、开放式的空间格局，引导大中小城市和小城镇协调发展。在市级国土空间规划中，优化空间结构，严控新增建设用地；大城市避免摊大饼式发展模式，促进形成多中心、组团式的空间布局；小城镇采取紧凑发展模式，彰显地方特色空间；按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局，合理划分城镇集中建设区、城镇弹性发展区、特别用途区，保障发展实体经济的产业空间；推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值；完善基础设施体系，增强城市安全韧性；完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境；保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌。

统筹区域平衡，促进协调发展。立足区域资源承载能力和禀赋特色，落实区域重大战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，结合省、市、县国土空间总体规划编制，统筹优化农业、生态、城镇空间和基础设施、公共资源布局。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，在国土空间规划中确保三条控制线边界不交叉、空间不重叠、功能不冲突，将三条控制线的成果在省、市、县、乡级国土空间规划中落地。在省级国土空间规划中，融合城乡发展空间，协同地上地下空间，统筹陆海空间。落实主体功能区等国家重大战略，推动国家区域协调发展战略在省域协同实施，在国家级主体功能区的基础上完善和细化省级主体功能区，按照主体功能定位划分政策单元，确定协调引导要求，明确管控导向；完善统筹协调机制，协调解决国土空间矛盾冲突；加强陆海统筹，促进城乡融合，形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。在市级国土空间规划中，推动城市群、都市圈交通一体化，发挥综合交通对区域网络化布局的引领和支撑作用，重点解决资源和能源、生态环境、公共服务设施和基础设施、产业空间和邻避设施布局等区域协同问题；城镇密集地区的城市要提出跨行政区域的都市圈、城镇圈协调发展的规划内容，促进多中心、多层次、多节点、组团式、网络化发展，防止城市无序蔓延。其他地区在培育区域中心城市的同时，要注重发挥县城、重点特色镇等节点城镇作用，促进城乡融合发展。

（作者系广州市社会科学院区域发展研究所、广州城市战略研究院研究员）

广州日报·新花城编辑  陈文杰